El cubo de Rubik de la estrategia energética

El cubo de Rubik de la estrategia energética

¿Qué motivos llevan a los países a tomar rumbos tan distintos en estrategia energética? ¿Cómo es posible que existan puntos de vista tan diversos sobre las fuentes de energía más adecuadas para un territorio? ¿Qué pautas pueden ayudar a los gobiernos a acertar en sus decisiones? En este artículo tratamos de aportar algo de luz sobre estas cuestiones, que nos llevan a comparar la estrategia energética con un cubo de Rubik en permanente evolución, probablemente el rompecabezas más complejo al que se enfrentan los gobiernos y las sociedades.

Uno de los aspectos más llamativos del mundo de la energía son las profundas diferencias que existen entre países. Fijémonos en Dinamarca, por ejemplo. En 1985 puso fin a la generación nuclear, en 2018 anuló toda posibilidad de explorar hidrocarburos en tierra (no en mar), y antes de 2030 cerrará todas las plantas térmicas de carbón, con una apuesta clara por las renovables (concretamente por la eólica, donde ha desarrollado un tejido industrial muy competitivo). Sin salir de Europa, vemos que Finlandia también ha prohibido recientemente la producción de electricidad a partir de carbón más allá de 2029, pero continúa construyendo centrales nucleares con un apoyo mayoritario de la población1. Por su parte, Alemania dejará de producir energía nuclear en 2022, pero seguirá generando electricidad en centrales térmicas de carbón hasta 2038.

Las diferencias entre países europeos son notorias, pero existe un elemento común en nuestro continente: la mayor parte de los gobiernos y parlamentos están dando la espalda a la extracción de hidrocarburos no convencionales mediante fractura hidráulica. Por el contrario, gracias a esta técnica, Estados Unidos ha pasado en los últimos años de importador a exportador neto de gas natural y petróleo, hecho que está teniendo un impacto muy relevante en el PIB del país y en su geopolítica. 

¿Cómo es posible que países económica y tecnológicamente avanzados y con una democracia consolidada tomen caminos tan distintos? Obviamente los recursos energéticos locales con los que cuenta cada país condicionan sus decisiones en materia de energía, pero la razón de fondo de las profundas diferencias es que la política energética es probablemente la más compleja de todas las políticas públicas, por varias razones.

En primer lugar, porque afecta a numerosas facetas de nuestro bienestar y desarrollo y, por tanto, las decisiones deben tomarse considerando el impacto en muchas variables y anteponiendo unos objetivos a otros. La estrategia energética puede compararse con un complejo cubo de Rubik con diferentes caras (variables), en el que cada movimiento suele ser beneficioso para una de las caras y perjudicial para otras. Dejando a un lado otras variables que alguien podría echar en falta (como el autoabastecimiento o la seguridad de suministro), podemos imaginarnos la estrategia energética como el siguiente cubo.2

  • Color blanco: bienestar ciudadano, relacionado con la posibilidad de cubrir las necesidades energéticas con calidad y a un precio adecuado (suministro eléctrico para el hogar, calefacción y agua caliente, combustible para el vehículo particular, etc.).
  • Color rojo: competitividad empresarial, vinculada al coste energético y la calidad de suministro y su impacto en el empleo.
  • Color verde: cambio climático. La producción y el consumo de energía es responsable de más del 79% de las emisiones de gases de efecto invernadero en la UE, y del 84% en la CAPV.3
  • Color azul: otros impactos medioambientales, principalmente de carácter local como emisiones de partículas nocivas para la salud, ocupación de terrenos e impacto visual, contaminación de acuíferos, residuos, etc.
  • Color naranja: actividad económica vinculada al propio sector energético.
  • Color amarillo: cuentas públicas. La estrategia energética tiene un impacto directo tanto en los ingresos fiscales (tributos) como en el gasto público (subvenciones y desgravaciones fiscales para promover la eficiencia y las renovables, déficit de tarifa del sector eléctrico, inversiones en infraestructuras, etc.).

Algunos movimientos del cubo de Rubik son relativamente sencillos, porque logran avances en una de las caras a cambio de sacrificios razonables en el resto. El ejemplo más claro son las inversiones en eficiencia energética, donde las medidas públicas de promoción, normalmente a través de subvenciones, rara vez suscitan protestas de algún colectivo (más allá del departamento de Hacienda correspondiente, responsable de obtener los fondos necesarios).

Sin embargo, en la mayor parte de los movimientos resulta muy difícil lograr un equilibrio entre objetivos, como demuestra por ejemplo la historia reciente del desarrollo renovable en España. ¿Ha compensado el desarrollo eólico y solar de este siglo el esfuerzo económico realizado en forma de gasto público y aumento de la tarifa eléctrica? En el caso de la eólica, que se ha convertido en una fuente fundamental del mix eléctrico y ha dado lugar a una industria competitiva que genera empleo de calidad, parece que sí. En cambio, en el caso del desmedido boom solar de 2007-2008, que logró un salto de 3 GW de potencia adicionales, pero tensionó las cuentas públicas tras el estallido de la crisis y tuvo un impacto industrial tan solo coyuntural, probablemente no.

Este conflicto entre diferentes objetivos es común en la inmensa mayoría de las decisiones de estrategia energética y se manifiesta en la transversalidad de la estrategia energética con otras políticas públicas: el desarrollo energético de un territorio condiciona los avances en otras áreas, del mismo modo que las políticas de otras áreas condicionan los avances en materia energética.

En Euskadi cobra especial relevancia la relación entre política energética y política industrial, es decir, entre las caras roja y naranja de nuestro cubo. Un claro ejemplo es la promoción de la movilidad eléctrica, donde se unen las motivaciones medioambientales con la tracción tecnológica y empresarial en un sector de interés para la industria de equipos de distribución eléctrica, que además presenta un amplio campo de desarrollo en torno a la digitalización.

Una relación menos obvia es el impacto que la política energética tiene en el desarrollo equilibrado de un territorio y las incoherencias que pueden surgir como consecuencia en la acción de los gobiernos. Por ejemplo: ¿Tiene sentido subvencionar mejoras en eficiencia energética en las viviendas y no subvencionar mejoras más básicas con impacto en la calidad de vida de la población con menos recursos, como humedades, ascensor o calefacción? ¿Cómo deben repartirse los recursos públicos entre subvenciones a la compra de vehículos eléctricos (adquiridos mayoritariamente por población de alto poder adquisitivo) y subvenciones a la sustitución de vehículos antiguos (propiedad normalmente de la población con menor poder adquisitivo) por vehículos de combustión interna más eficientes y seguros? ¿Tenemos claro cómo medir la rentabilidad de un proyecto de calor con biomasa que, más allá del impacto energético, genera empleo en una comunidad rural y contribuye a gestionar los residuos agrícolas?

Resulta evidente que la transversalidad de la energía es un factor muy importante de complejidad.

Otro factor que dificulta la estrategia energética es que las decisiones que se toman tienen efecto a largo plazo. Se rompe la lógica política de las legislaturas y crece el riesgo de que un cambio en el contexto (por avances tecnológicos, cambios en los costes, cambios en los hábitos de consumo, etc.) arruine una decisión que parecía adecuada cuando se tomó. Ejemplo de ello es la planta solar termoeléctrica estadounidense de Crescent Dunes; un proyecto de 1.000 millones de dólares de inversión que entre su inicio en 2011 y su puesta en marcha en 2015 quedó obsoleta ante los avances tecnológicos del sector4y, según parece, debido también a importantes fallos en la gestión del proyecto.

En algunos casos, los efectos a largo plazo de las decisiones energéticas producen potentes trasvases de riqueza entre generaciones. En Euskadi, por ejemplo, en los años 80 y 90 se afrontaron grandes inversiones públicas en el despliegue de la red de distribución de gas natural que impactaron en el bienestar de la ciudadanía y en la competitividad territorial varias legislaturas después. No obstante, lo más interesante de este caso es que tras el sacrificio realizado en los años 80 y 90 en la cara amarilla de nuestro cubo, es decir, en las cuentas públicas, la misma cara salió beneficiada entre 2003 y 2013 como resultado de la venta de los activos a Hidrocantábrico, que generó una entrada de fondos muy relevante en el Gobierno Vasco (utilizados para nuevas medidas de promoción energética y para reforzar los presupuestos públicos de la CAPV).

Por último, a los factores mencionados anteriormente, se unen la dimensión, amplitud y diversidad del sector energético. Una estrategia energética es el resultado de asunciones sobre la evolución de la actividad económica, el desarrollo tecnológico en múltiples áreas, la geopolítica y su impacto en los precios de los hidrocarburos, los cambios en los hábitos de consumo, además de un profundo conocimiento de la legislación. ¿Cómo decidir sobre qué apuestas actuar cuando existen tantas variables? Sin duda, solo la combinación de conocimientos multidisciplinares y perspectivas diversas puede dar lugar a los mejores movimientos del cubo de Rubik.

Obviamente, todas las políticas públicas tienen su propio rompecabezas, y algunos de ellos son de gran complejidad, como demuestran los debates sobre la sostenibilidad del sistema de pensiones o la eterna discusión entre servicios públicos y concertados. La complejidad es inherente a la gestión pública, y no podemos perder de vista que ahora mismo este factor es absolutamente predominante, con una crisis sanitario-económica que merece una mención aparte. Pero nos atrevemos a afirmar que es la política energética a la que le ha tocado el cubo de Rubik. Sobre todo, si a sus complejidades intrínsecas añadimos el factor social, que dificulta alcanzar consensos. No cabe duda de que las diferentes formas de entender el mundo o ideologías deben ser aceptadas y obligan a buscar acuerdos entre diferentes, pero hay otras fuentes de conflicto que no pueden ser aceptadas, como las opiniones sin información suficiente, que deben combatirse con información y educación; el cortoplacismo en las decisiones políticas, que exigen perspectiva y vocación de servicio a la sociedad; la defensa de los propios intereses frente al interés general, que requieren mucha pedagogía (y aplicar los instrumentos legales ya existentes); o los fanatismos, que deben ser aislados.

Debemos reconocer que como sociedad nos falta coherencia para asumir los impactos negativos de una estrategia energética determinada o, dicho de otra forma, asumir que avanzar en una cara del cubo supone casi siempre penalizar otra. ¿Es congruente oponerse a la exploración de hidrocarburos locales y encender la caldera de gas (gas importado y, por tanto, más contaminante y caro) o utilizar un coche de combustión interna? ¿Cuántas de las personas que se oponen a instalar un parque eólico en su municipio conocen y asumen sus implicaciones? Parece claro que en estas cuestiones la sociedad se mueve mucho más por sentido de pertenencia que por argumentaciones racionales.

Considerando todo lo anterior, es inevitable que en el ámbito energético se tomen decisiones erróneas, bien por fallos en los procesos de decisión, bien por anteponer criterios de decisión secundarios que no nos acercan a la solución del cubo o incluso nos alejan de ella. El cubo de Rubik de la energía nunca estará perfectamente resuelto, pero tenemos la obligación de avanzar hacia ese objetivo.

Para lograrlo, lo primero es trazar la estrategia que vamos a seguir, con las siguientes preguntas centrales: ¿A qué cara del cubo o color vamos a dar prioridad durante los próximos 10, 20 o 30 años? ¿A qué ritmo queremos avanzar?

En torno a estas preguntas surgen, como es lógico, profundos debates que van dando forma a la estrategia energética de un territorio. Por ejemplo, dentro de la idea general de promover las energías renovables, el nivel de prioridad y urgencia que se asigne a la reducción de emisiones determina la estrategia a seguir. Si un territorio apuesta por un desarrollo de las renovables considerando criterios de autoabastecimiento y de desarrollo económico, apostará por promover la generación renovable dentro del territorio, aunque ello conlleve unos plazos más “pausados”. Por el contrario, si prioriza avanzar rápidamente en la reducción de emisiones, la acción del gobierno se dirigirá a fomentar la demanda de energías renovables, asumiendo una reducción en la tasa de autoabastecimiento eléctrico. Singapur podría convertirse en un ejemplo de esta última estrategia si se materializan los proyectos que pretenden generar electricidad renovable en Australia para su exportación a Singapur y otros países asiáticos cercanos (proyectos Sun Cable y Asian Renewable Energy Hub).

Uno de los países que ha respondido con claridad a las preguntas mencionadas es Dinamarca, cuyo Parlamento aprobó por ley en diciembre de 2019 el objetivo de reducir las emisiones un 70% a 2030. Se trata, por tanto, de una apuesta por la cara verde del cubo del cambio climático, con avances también importantes en la cara naranja de la actividad económica en el sector energético y, probablemente, generando tensiones en la cara amarilla de las cuentas públicas.

Una vez definidas las grandes prioridades o directrices (“qué cara/color del cubo atacar”), se requiere una acción eficaz para que cada movimiento del cubo suponga un avance en el camino elegido. En este punto entran en juego todos los instrumentos con los que cuenta un gobierno para trasladar la estrategia energética en acciones:

  • Regulación, para garantizar que los movimientos de todos los agentes privados y públicos son coherentes con la estrategia trazada.
  • Desarrollo energético dentro de la propia administración pública: en el transporte público, los edificios de titularidad pública (hospitales, colegios, polideportivos, oficinas, etc.) o la movilidad del personal, asumiendo un rol ejemplarizante ante la sociedad.
  • Programas de ayudas, para acelerar inversiones del sector privado.
  • Inversión o co-inversión en infraestructuras estratégicas.
  • Promoción de proyectos piloto o de demostración, donde se abre un campo muy interesante de colaboración interdepartamental (district heating en nuevos proyectos urbanísticos, nuevos sistemas de recarga de vehículo eléctrico, flotas de transporte urbano con tecnologías alternativas, etc.).
  • Información y sensibilización. La sociedad necesita conocer la realidad energética en la que vive, ser consciente de los grandes retos a los que nos enfrentamos, tener criterio para tomar decisiones de consumo energético y entender (no necesariamente compartir) las decisiones más importantes que toman sus gobiernos. En este punto tenemos mucho camino por recorrer

En este camino, el desarrollo científico-tecnológico es un gran aliado que desafía continuamente el statu quo del sector energético, crea “atajos” para acelerar el cumplimiento de objetivos y “desbloquea” nuevos movimientos que permiten compatibilizar objetivos que parecían opuestos hasta el momento5. Es lo que ha sucedido las últimas décadas gracias al desarrollo de las energías eólica y solar fotovoltaica, y lo que está comenzando a suceder ahora en torno a la generación y el consumo local, donde surgen nuevos modelos de relación entre agentes y nuevos modelos empresariales que traerán mejoras en el coste de la energía, los objetivos medioambientales y el desarrollo empresarial6.

Con una dirección clara y una batería de posibles movimientos, solo queda mantener las manos entrenadas y ágiles para deslizar las diferentes caras del cubo en uno y otro sentido. Esta agilidad se logra a través de la conexión con centros de conocimiento y foros de decisión internacionales, la colaboración con el sector privado, la experimentación de nuevos mecanismos de actuación y, por supuesto, procesos adecuados de toma de decisiones dentro de los gobiernos (basados en la evidencia científica7) que saquen provecho de la transversalidad de la política energética, en vez de atascarse debido a ella.

Resulta obvio que todo lo dicho solo puede lograrse con una administración pública con personal técnicamente muy competente, una clase política con clarividencia y perspectiva y una sociedad formada y madura que sepa apoyar las decisiones que implican sacrificios. Si cerramos las centrales nucleares, nos oponemos a la exploración de gas, rechazamos la instalación de aerogeneradores en nuestros montes, detenemos proyectos de district heating por miedo a la polución y nos manifestamos para reclamar el cierre de plantas de generación eléctrica con biomasa, muy difícilmente lograremos un suministro energético seguro, competitivo en costes y con menores emisiones de gases de efecto invernadero.

No es tarea fácil, sin duda, resolver el cubo de Rubik, y no existen tutoriales en Internet que expliquen cómo hacerlo en unos pocos segundos. Ni siquiera pueden relajarse esos pocos países que nacieron con algunas caras del cubo casi resueltas (como Paraguay, gracias a la energía hidroeléctrica) porque las condiciones del entorno cambian y los cubos se desajustan. Además, los movimientos del cubo que parecían sencillos a principios de 2020 ahora se han convertido en grandes desafíos. En pocas semanas, la crisis causada por el COVID-19 ha dañado gravemente varias caras del cubo y dejará la cara amarilla de las cuentas públicas en fase de reconstrucción durante varios años, y todo parece indicar que su impacto positivo en la lucha contra el cambio climático será únicamente coyuntural. En esta etapa crucial en la que nos encontramos, ¿seremos capaces de avanzar posiciones en el cubo de Rubik?

Confiemos en que el “Green Deal” aprobado en diciembre de 2019 por la Comisión Europea, así como los recientes movimientos que abogan por una salida “verde” de la crisis (Green Recovery - Alianza Europea para una Recuperación Verde), marquen el camino correcto, representen un cambio de ritmo8y logren realmente un equilibrio entre las diferentes caras del cubo, tal y como se desprende de las promesas de sus principales valedores.9

 

1 ERIA (2019), ‘Public View of Nuclear Energy Today’, en Murakami, O. and V. Anbumozhi (eds.), Public Acceptance of Nuclear Power Plants in Hosting Communities: A Multilevel System Analysis. ERIA Research Project 2 Report FY2018 no.18, Jakarta: ERIA, pp.1-27.
2El World Energy Council adopta un enfoque similar en el “World Energy Trilemma Index”
3European Environment Agency e Ihobe.
4 “La planta solar de 1.000 millones de dólares que quedó obsoleta antes de funcionar” (Cinco Días, 7 de enero de 2020)
5 El desarrollo tecnológico facilita compatibilizar crecimiento económico y sostenibilidad energética y medioambiental. El consumo energético en Europa (UE-28) fue en 2017 solo un 0,4% superior al consumo de 1990, cuando el PIB fue un 58% superior (fuente: European Environment Agency, estadísticas actualizadas a diciembre de 2019), y en 2019 se logró un crecimiento económico mundial del 2,9% con un nivel de emisiones de GEI similares a 2018 (fuente: Agencia Internacional de la Energía, 11 de febrero de 2020).
6 Otro ejemplo actual de innovación tecnológica con potencial de disrupción es la que está desarrollando la compañía californiana Heliogen, que pretende sustituir los combustibles fósiles por energía solar en los procesos industriales que requieren altas temperaturas. ¿Podría suponer una migración de actividades industriales intensivas en consumo energético a regiones de alta radiación solar?
7 En ocasiones, la evidencia científica contradice la opinión más extendida en la sociedad (“Sorry, scooters aren’t so climate-friendly after all”, MIT Technology Review. Agosto 2019)
8 “The disruptive effects of Europe’s Green Deal” (Nick Butler, Fnancial Times, 27 de enero de 2020)
9 “The European Green Deal is our new growth strategy. It will help us cut emissions while creating jobs.” (Ursula von der Leyen, Presidenta de la Comisión Europea); “We propose a green and inclusive transition to help improve people’s well-being and secure a healthy planet for generations to come.” (Frans Timmermans, Vicepresidente Ejecutivo de la Comisión Europea).

 

Artículo escrito por Igor Revilla, Socio de B+I Strategy y Ainara Ratón, Consultora de B+I Strategy.

 

*Publicado en Estrategia #0000009

 

 

Medios