La pandemia ha concedido a los gobiernos el protagonismo que parecían estar perdiendo paulatinamente en nuestras vidas pero, al mismo tiempo, está haciendo saltar sus costuras al tener que adaptar con urgencia su organización, procesos y herramientas para la resolución de las necesidades sanitarias, económicas y sociales. ¿Será esta crisis un acelerador de la transformación de nuestros gobiernos? Durante estos días hemos oído hablar a nuestros dirigentes de tendencias que se aceleran, escenarios de futuro, fases de una hoja de ruta, planes a corto y medio plazo, cuadros de mando… Más allá de la planificación estratégica pública, que tiene un cierto desarrollo en nuestro entorno, esta crisis debería servir para instalar en nuestras instituciones definitivamente una cultura de pensamiento estratégico y prospectivo, que nos permita prepararnos mejor para el futuro y actuar en consecuencia.
Desde hace tiempo veníamos escribiendo sobre la necesaria adaptación y evolución de las administraciones públicas, si no quieren que su papel en la sociedad derive en secundario, cuando no residual o insignificante.
Los gobiernos acumulan pérdidas paulatinas de influencia en ciertas esferas, como la económica, social, cultural o tecnológica, debido sin duda a diferentes factores: la creciente desconfianza de la ciudadanía hacia la política, la complejidad y multidimensionalidad de los problemas actuales, como estamos comprobando estos días, la multiplicidad de agentes que intervienen en un entorno globalizado e interconectado o la rigidez de las estructuras y herramientas públicas tradicionales, entre otros. No cabe menos que atender a ciertas preguntas: ¿Qué rol quieren jugar a futuro los gobiernos? ¿Qué cambios deben acometer para ello? ¿Qué nuevas habilidades y capacidades requieren?
Hoy los gobiernos de todo el mundo reivindican su utilidad tratando de acertar en sus decisiones frente a una pandemia que nos ha situado al borde del colapso sanitario, social y económico. Contribuir a resolver un problema multidimensional y “retorcido1” como éste exige a nuestros gobiernos visión global, liderazgo institucional, toma de decisiones informada y ágil, gestión dual de la situación (lo inmediato y los próximos meses-años), altas dosis de gobernanza colaborativa y coordinada y una comunicación clara y transparente. No olvidamos otras herramientas necesarias en estos tiempos, como la planificación de acciones interconectadas, la gestión de riesgos, la ágil resolución de trámites masivos, el uso de tecnologías de apoyo (gestión de datos, inteligencia artificial, automatización…) o el diseño de posibles escenarios de futuro para la salida de la crisis.
¿Debería suponer esta pandemia un acelerador de la transformación de nuestros gobiernos? Las herramientas avanzadas de planificación y gestión desplegadas estos días, en algunos casos forzosamente, ¿hasta qué punto habrán llegado para quedarse? ¿Cuál es el punto de partida actual de nuestras administraciones públicas en el uso de estas herramientas, con especial atención a la capacidad de planificación y anticipación estratégica? ¿Cuáles son los retos a partir de ahora?
Gestión avanzada y herramientas del sector privado
En las últimas décadas, los gobiernos de todo el mundo han incorporado múltiples fórmulas y herramientas de gestión procedentes principalmente del mundo de la empresa, tratando de mejorar la eficiencia, coherencia y calidad de sus servicios y políticas públicas.
Años atrás, la Comisión Europea ya marcaba un cierto camino de evolución (más que transformación), haciendo énfasis en cinco principios básicos para una buena gobernanza pública: eficiencia, coherencia en la gestión pública, transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana. Los gobiernos de nuestro entorno han avanzado con estos deberes de forma desigual en los últimos años. Como repasamos a continuación, un buen ejemplo de todo esto es la capacidad de planificación estratégica y construcción del futuro.
Planificación estratégica pública
La planificación estratégica es una actividad con larga trayectoria en las administraciones públicas vascas, que se ha visto incrementada como consecuencia de la expansión de la actividad pública de las últimas décadas, tanto desde el punto de vista cuantitativo (intensificación de su presencia), como cualitativo (diversificación de su presencia más allá de los ámbitos tradicionales que prestaban los gobiernos en el pasado).
Asimismo, se constata que a lo largo de las sucesivas legislaturas se ha incrementado la utilización de la planificación para ordenar la actividad de nuestras administraciones públicas, a través de “Planes de Gobierno” y “Planes departamentales” de ámbito sectorial. En esta evolución, más allá de constatarse el aumento cuantitativo, se concluye que la sola labor de identificar los elementos que conforman los hitos de una legislatura y de esbozar los cauces para su materialización, puede contribuir a mejorar la ordenación y coordinación de las políticas públicas encaminadas al logro de los objetivos generales de la acción de gobierno.
Analizando esto en el seno de las administraciones públicas vascas, se reconoce una cierta “cultura planificadora” que ha permitido configurar una perspectiva más amplia de las políticas o ámbitos de actuación asignados, reforzar el papel de los objetivos estratégicos (como metas claras que perseguimos, más allá de meras declaraciones formales) y entroncar la toma de decisiones en un proceso que requiere conocer y sistematizar la asignación de los recursos disponibles a las acciones seleccionadas. La implantación de la planificación como fórmula organizativa permite además dotar de una mayor coherencia interna al conjunto de actuaciones que se acometen y que conforman la acción de gobierno, ha propiciado indirectamente una mayor racionalización en la ejecución de políticas públicas y en la prestación de servicios públicos a la ciudadanía, y ha integrado la puesta en marcha de nuevas dinámicas de participación ciudadana, evaluación, transparencia y rendición de cuentas, como principios cada día más generalizados de la nueva y buena gobernanza pública.
El proceso de planificación estratégica
¿Cuáles son las etapas e hitos clave del proceso de planificación pública? De forma sintética, un proceso-tipo de diseño y elaboración de planes estratégicos en las administraciones públicas debe incluir al menos una serie de fases y tareas. A este esquema de mínimos, añadimos una serie de reflexiones sobre el posible impacto de la pandemia en los planes estratégicos públicos vigentes en nuestro entorno o sobre los que están a punto de elaborarse.
En base a nuestra experiencia, el proceso-tipo arriba descrito no es suficiente para una planificación estratégica avanzada e inteligente. Para ello, debe reforzarse y completarse gracias a elementos como la participación del área de presupuestos/planificación económica (desde el inicio), la consideración de perspectivas y planes horizontales o transversales (ej. igualdad), la coordinación con mecanismos y comités interdepartamentales e interinstitucionales, la incorporación de mecanismos ágiles de ajuste y adaptación a cambios en el entorno, la medición del impacto y efectividad de los planes y sus acciones o, como deja claro la actual pandemia, la conexión coherente con las cada día más necesarias dinámicas de prospectiva y construcción de escenarios de medio-largo plazo.
En concreto, la incorporación de la perspectiva económica resulta consustancial a la planificación, y la dota de sentido. Teniendo en cuenta el ciclo ordinario del presupuesto público y la naturaleza de cualquier plan (como previsión a futuro), puede afirmarse que los contenidos de todo plan público, si no se articulan las herramientas presupuestarias necesarias, queda limitado a mera voluntad política, perdiendo el potencial transformador de la política fiscal de gasto. En los últimos años, gobiernos como los de Catalunya, Navarra o Gipuzkoa han puesto en marcha iniciativas orientadas a vincular la planificación presupuestaria y la estratégica, fortaleciendo los procesos de planificación, evaluación y rendición de cuentas.
Sin embargo, la complejidad de lograr una vinculación plena de estos dos procesos obliga a plantearlo como un proyecto de largo recorrido que implica no solo el cambio de herramientas y procedimientos, sino sobre todo una transformación más profunda de la cultura de trabajo y asignación de recursos de las administraciones públicas.
Planificación vs cultura estratégica
Para concluir, queremos avanzar el siguiente reto pendiente, desde nuestro punto de vista, que volverá a poner a prueba la madurez de la gestión pública. Un destacado miembro de uno de nuestros gobiernos territoriales nos compartía recientemente su preocupación: “¿Cómo pasamos de la planificación estratégica como herramienta de gestión, a una verdadera cultura de reflexión y pensamiento estratégico permanente en la organización?” Una reflexión que hoy, con la actual situación de incertidumbre y preocupación sobre el futuro, parece más necesaria que nunca.
Volviendo al mundo de la empresa, proponemos cuatro conceptos clave para favorecer la “cultura estratégica” que pueden ser incorporados por nuestras administraciones públicas como punto de partida para la siguiente etapa de evolución:
1. Ambición y sentido de dirección. La esencia de la estrategia es dar sentido de dirección hacia el futuro a todas las actividades de una organización. Fijar el rumbo, ambición, ilusión, sueño o visión de futuro para un municipio, territorio o país. ¿A qué aspiramos?
Cabe destacar ejercicios recientes como el del Gobierno de Nueva Zelanda, que centra su acción en abordar retos sociales e intergeneracionales, o el de Diputación Foral de Gipuzkoa, aspirando a ser “la comunidad de personas con menores niveles de desigualdad de Europa”. No solo fija un rumbo diferente al habitual (ligado al incremento del PIB), sino que abre el debate sobre la misión o propósito más profundo de cada gobierno (¿a qué se debe dedicar?). Un debate que se debe intensificar en tiempos como los que vivimos.
2. Fijación de (nuevas) prioridades: fijado el sentido de dirección, toca señalar posibles caminos de avance y asignar recursos a los ámbitos realmente prioritarios. Más allá del discurso o del programa electoral. Más allá de la continuidad en la asignación presupuestaria histórica a cada área / departamento / ministerio. Más allá de la estructura y los silos heredados de organizaciones “de los ochenta”. Mirando hacia adelante, con responsabilidad, seriedad y madurez.
Y haciendo partícipe a toda la organización (“¿Cómo contribuyo desde mi puesto a los objetivos planteados?”). Volviendo a las antípodas, el denominado “Wellbeing Budget” o “Presupuesto del Bienestar” de Nueva Zelanda señala lo siguiente: “Making the best choices for current and future generations requires looking beyond economic growth on its own and considering social, environmental and economic implications together. The Wellbeing Budget does this in three ways:
- Breaking down agency silos and working across government to assess, develop and implement policies that improve wellbeing.
- Focusing on outcomes that meet the needs of present generations at the same time as thinking about the long-term impacts for future generations.
- Tracking our progress with broader measures of success, including the health of our finances, natural resources, people and communities”.
3. Pensamiento estratégico permanente: como sabemos, la situación (o ventaja competitiva) de una organización o territorio cada día es más volátil. Como estamos comprobando en estos meses, de la noche a la mañana pueden cambiar el entorno, las necesidades y los recursos disponibles. Otros territorios compiten por nuestras empresas, personas e inversiones. El bienestar de nuestra ciudadanía ya no solo depende de nuestra acción de gobierno, sino de múltiples factores, muchos de los cuales no podemos gestionar.
¿Cómo captamos las señales de cambio? ¿Cómo las interpretamos y reflexionamos sobre su impacto? ¿Cómo nos anticipamos y definimos posibles escenarios de futuro (como hacen de forma sistemática desde hace décadas gobiernos como Finlandia o Singapur)? Más allá de herramientas, se trata de una actitud o cultura de pensamiento estratégico y prospectivo que debemos comenzar a inocular y sistematizar en nuestras organizaciones públicas, como parte de un ejercicio continuo de reflexión.
4. Adaptación estratégica continua: por último y como consecuencia del punto anterior, parece obligado ajustar el rumbo periódicamente. Cualquier planificación pública cuatrienal puede saltar por los aires con una bajada de la recaudación, un revés inesperado en un proyecto “estrella”, el éxito o fracaso de una política prioritaria, la llegada de una nueva inversión o agente de impacto, o con la multiplicación de todos estos cambios como consecuencia de una pandemia como la actual. ¿Cómo adaptamos ágilmente nuestra estrategia? A niveles político, operativo, presupuestario, financiero, organizativo, de gestión de personas y su labor, tecnológico, de procesos (transparencia, rendición de cuentas…) o comunicativo (hacia dentro y fuera de la administración).
El salto es notable, ¿verdad? Como está quedando demostrado durante la crisis sanitaria, la adopción de nuevas prácticas de gestión avanzada por las administraciones públicas resulta un camino obligado para recuperar un rol central y transformador en la nueva sociedad, que les permita explotar al máximo su capacidad y competencia reguladora, emprendedora, dinamizadora y aglutinadora de agentes, generadora de protección y provisión del bien común.
Aprovechemos la oportunidad surgida con la pandemia para acelerar ciertos cambios y desarrollar en nuestros gobiernos una verdadera capacidad instalada de pensamiento estratégico y preparación del futuro. Parece que la vamos a necesitar.
1 El concepto “wicked problem” fue desarrollado en 1973 por Rittel y Webber en el ámbito de la planificación social para describir un problema que es difícil o imposible de resolver dado que presenta requisitos incompletos, contradictorios y cambiantes que generalmente son difíciles de reconocer. Además, dada la existencia de complejas interdependencias en este tipo de problemas, los esfuerzos para resolver un aspecto de un problema retorcido podrían revelar o crear nuevos problemas.
