Antes de la pandemia nos preguntábamos si las administraciones públicas estaban incorporando suficientemente herramientas avanzadas de gestión, y en qué medida la planificación estratégica ayudaba a recuperar el papel central de los gobiernos. Ver “El futuro como (nueva) forma de vida de nuestros gobiernos”, Estrategia Nº 9, BMASI, 2020.
Hoy, con el paso de varias legislaturas, una pandemia, una crisis energética y la irrupción de la inteligencia artificial, la pregunta ha cambiado de escala: ¿estamos preparados para planificar en un mundo que no espera a nuestros planes?
La respuesta honesta desde nuestra experiencia (casi 100 planes y estrategias públicas a estas alturas) es que muchas administraciones han avanzado en la incorporación de herramientas y metodologías. Pero ese avance ha sido, en demasiados casos, más formal que sustantivo. Se planifica más, sí. ¿Se piensa más estratégicamente? Eso es otra cuestión.
Lo que hemos aprendido (y lo que no ha cambiado)
Las raíces de la planificación estratégica pública se hunden en el estado del bienestar de mediados del siglo XX, cuando planificar significaba asignar recursos con criterio técnico en un entorno de relativa estabilidad. Desde entonces se ha recorrido un largo camino que conviene tener presente.
La expansión de la planificación estratégica en las administraciones de nuestro entorno ha producido resultados inequívocamente positivos: mayor coherencia interna, mejor coordinación interdepartamental (con “colores” políticos iguales o diferentes), y una cultura creciente de evaluación y rendición de cuentas. Contar con un plan ya no es el logro; el logro es haberlo implementado con cierta fidelidad y haber aprendido en el proceso.
Pero persiste una tensión que ya señalábamos hace años: la brecha entre el plan como documento y el plan como proceso vivo. Los planes siguen siendo, con demasiada frecuencia, instrumentos de inicio de legislatura que se actualizan poco, no dialogan con el presupuesto y carecen de mecanismos ágiles de adaptación cuando el entorno, como ha demostrado la última década, cambia de forma radical.
Un entorno que obliga a repensar los enfoques
Tres grandes transformaciones han alterado las condiciones en que los gobiernos planifican hoy.
La primera es la aceleración de la incertidumbre. La pandemia de 2020 fue un experimento involuntario sobre la capacidad de adaptación estratégica de los gobiernos: los que mejor respondieron no tenían necesariamente mejores planes, sino mayor capacidad institucional para tomar decisiones rápidas en condiciones de información incompleta Una prueba de resiliencia que los planes formales no pueden garantizar.
Como ejemplo de adaptación estratégica, entre junio y julio de 2020 apoyamos al equipo de gobierno de DFG-GFA a adecuar su plan estratégico modificando las prioridades, proyectos y presupuesto acordados unos meses antes.
La segunda transformación es la emergencia de los retos de largo plazo como prioridades a corto plazo. El envejecimiento demográfico, el cambio climático, la desigualdad social o el arraigo empresarial condicionan ya la capacidad fiscal, la cohesión social y la legitimidad política de cualquier administración. Esto exige una lógica diferente: no solo “¿qué hacemos en los próximos cuatro años?”, sino “¿qué decisiones tomamos hoy que no hipotequen las opciones de las generaciones siguientes?”
La tercera, y la más disruptiva en términos metodológicos, es la llegada del procesamiento masivo de datos y la inteligencia artificial como herramientas de gestión pública: la capacidad de procesar grandes volúmenes de datos para anticipar demandas ciudadanas, modelizar escenarios o detectar ineficiencias en la implementación con una granularidad antes inaccesible.
Gobiernos como los de Estonia, Singapur y algunos más cercanos comienzan a explorar estas posibilidades con resultados prometedores.
La evolución de las herramientas: de la infografía al vídeo
Las herramientas clásicas como el análisis DAFO, el cuadro de mando integral o los planes cuatrienales por objetivos, funcionaron como fotografías del entorno: instantáneas útiles en contextos de cambio lento.
El problema es que el entorno actual no se comporta como una fotografía, sino como un vídeo en tiempo real. Las administraciones necesitan herramientas que funcionen con una cadencia muy superior a la del ciclo legislativo.
Merece la pena destacar algunos de estos cambios. Por ejemplo, el enfoque de misiones, impulsado por Mariana Mazzucato y adoptado por la Comisión Europea, propone otro avance fundamental: en lugar de planificar por sectores, los gobiernos identifican grandes retos sociales concretos —neutralidad climática, eliminación de la pobreza infantil— y organizan la acción pública transversalmente en torno a ellos.
Recuerdo que Mikel Navarro (ex Orkestra) nos habló de ello en una sesión de formación en 2017, poco después del trabajo inicial de la profesora romana, reflexionando sobre su aplicación a la realidad y retos de Euskadi. Casi 10 años más tarde en BMASI hemos probado su aplicación por ejemplo en estrategias comarcales, para traducir y abordar de forma transversal y colaborativa los grandes retos territoriales.
O los OKRs (Objectives and Key Results), que rompen la lógica del plan monolítico: permiten fijar objetivos ambiciosos y revisarlos con frecuencia, complementando la estrategia de largo plazo con agilidad operativa. Una referencia en este campo es Helsinki, que combina una visión 2035 con ciclos anuales de OKRs departamentales y un sistema de seguimiento en tiempo real accesible a la ciudadanía, con revisiones trimestrales de prioridades en el Ejecutivo municipal.
Siete tendencias para la próxima etapa
Si en el artículo de 2020 planteábamos cómo favorecer la cultura estratégica en las administraciones públicas, hoy nos planteamos siete tendencias concretas para dar el siguiente salto de madurez. Son líneas de trabajo que algunas administraciones ya están transitando, con resultados verificables.
01 Inteligencia estratégica permanente: del plan al radar
La prospectiva no puede ser una tarea de inicio de legislatura. Las administraciones necesitan capacidades permanentes de “inteligencia estratégica”: equipos dedicados a monitorizar (débiles) señales de cambio, interpretar tendencias y modelizar escenarios para ensanchar el horizonte de opciones disponibles para los decisores políticos.
El Futures Centre de Singapur, la unidad ESPAS de la Comisión Europea o el Government Office for Science del Reino Unido son referencias consolidadas. En nuestro entorno, cada vez más administraciones públicas se suman a esta corriente con capacidades de prospectiva propias o delegadas en otros agentes. Como conectarlas con los órganos de decisión será otro tema clave.
02 Presupuesto y estrategia: la integración pendiente
Un plan que no dialoga con el presupuesto es mera voluntad política. El presupuesto por resultados, que vincula la asignación de recursos a los impactos esperados, es la pieza que falta para que la planificación tenga consecuencias reales. Requiere que planificación y presupuesto trabajen juntos desde el inicio, que los indicadores sean los mismos en el plan y en la rendición de cuentas, y que la evaluación del gasto incorpore sistemáticamente la pregunta de si los recursos invertidos han producido el cambio esperado.
Nueva Zelanda, con su Living Standards Framework, y el cantón suizo de Berna son referencias maduras en este camino. Nuestras administraciones aún tratan de resolver el puzzle de cómo conectar ambas lógicas y sus respectivas herramientas de forma sencilla y eficaz, sin generar atascos en la gestión interna.
03 Planificación multinivel e intersectorial
Desde el municipio, la comarca, la región…hasta la UE, la planificación multinivel debe articular la acción de múltiples actores y niveles institucionales. Porque ciertos retos no respetan las fronteras competenciales, como acabamos de comprobar en los procesos de planificación estratégica del sector forestal y de la madera de Euskadi, que debido al impacto de la banda marrón del pino radiata y a la elevada incertidumbre asociada, pone en crisis a todo un sector con más de 20.000 empleos.
En cuanto a lo intersectorial, nos obliga a superar especialmente los silos departamentales. Por ejemplo, una estrategia eficaz de competitividad territorial / comarcal o de desarrollo rural debe diseñarse considerando, no solo la fragmentación competencial, sino los múltiples ámbitos sectoriales interrelacionados (vivienda, transporte, empleo, servicios sociales, educación…) que deben colaborar.
04 Proyectos estratégicos: la llave maestra
El concepto de proyecto estratégico como elemento nuclear de los planes estratégicos públicos se ha visto igualmente acelerado por la pandemia y las grandes apuestas de recuperación materializadas en PERTEs, etc. Salvo en materia de infraestructuras, rara es la estrategia pública que hoy en día no contiene media docena de proyectos estratégicos diseñados para abordar los grandes retos sectoriales o territoriales.
Una especie de llave maestra para los complejos problemas de nuestro tiempo. Sin duda, tienen ventajas: foco, ambición, impacto, transversalidad, colaboración acotada entre áreas e instituciones, claridad comunicativa, etc.
Pero, a cambio, hay mucha “letra pequeña” que acordar convenientemente: liderazgos, reparto de responsabilidades, dotaciones presupuestarias, fórmulas de materialización (“¿es necesario otro edificio singular?”), capacidades de gestión y seguimiento, …sin olvidar el riesgo de concentrar tantos esfuerzos en estos proyectos que desatendamos el resto de las líneas prioritarias (que “solo” son departamentales, no tienen glamour, exigen continuidad en la ejecución y en la medición, etc.)
05 Medir el bienestar
Uno de los cambios más profundo en la filosofía de la planificación pública de los últimos años no es metodológico: es de propósito. La OCDE, con su Framework for Policy Coherence for Wellbeing, ha proporcionado la base para que los gobiernos reorienten sus sistemas desde la medición del crecimiento económico hacia indicadores multidimensionales de bienestar: salud, educación, cohesión social, sostenibilidad ambiental, confianza institucional.
Este giro tiene implicaciones metodológicas concretas: obliga a planificar de forma transversal (el bienestar no responde a lógicas sectoriales), a trabajar con horizontes temporales más largos (los cambios en bienestar se producen en décadas, no en legislaturas) e involucrar a la ciudadanía de forma genuina en la definición de lo que se quiere alcanzar.
Por ejemplo, Islandia ha reformado su sistema presupuestario incorporando 39 indicadores de bienestar —desde la esperanza de vida hasta la huella de carbono— como marco de evaluación del progreso nacional. La pregunta que orienta cada ciclo de planificación no es “¿hemos crecido?”, sino “¿hemos mejorado la vida de las personas?”.
06 Metodologías ágiles
La influencia de las metodologías ágiles (ciclos cortos, revisión frecuente, aprendizaje como norma) está transformando la cultura de implementación hacia organizaciones públicas capaces de ajustar el rumbo sin esperar al siguiente plan de legislatura.
Porque lo público están condicionado por restricciones normativas, presupuestos limitados y múltiples partes interesadas, lo que exige enfoques colaborativos y adaptativos. Un ejemplo es el modelo “Strategic Doing” del profesor Ed Morrison del Agile Strategy Lab de la Universidad de Purdue para la gestión ágil de estrategias complejas entre agentes poco conectados.
07 Datos e inteligencia artificial al servicio de la estrategia
La posibilidad de modelizar el impacto de diferentes opciones antes de implementarlas, de detectar desviaciones en tiempo real o de anticipar demandas ciudadanas transforma radicalmente el proceso planificador. Esto no significa sustituir el juicio político por algoritmos: significa dotarlo de mejor información. Administraciones como la de Estonia o la ciudad de Barcelona están integrando estas capacidades en sus procesos de decisión estratégica.
El riesgo real es que la abundancia de datos produzca una falsa sensación de certidumbre; la alfabetización de los equipos directivos públicos en el manejo crítico de datos e IA es tan importante como la tecnología misma.
¿Y ahora, por dónde empezamos?
En 2020 cerrábamos con esa misma pregunta. La respuesta no ha cambiado en lo esencial: se empieza por las personas.
Por equipos directivos con voluntad real de pensar estratégicamente, no solo de planificar formalmente. Por líderes políticos que entiendan la estrategia como una herramienta de gobierno genuina y apuesten por enfoques más dinámicos, adaptativos y orientados a la acción estratégica.
Pero hoy podemos añadir algo más. El camino ya no es solo adoptar nuevas herramientas o enfoques: es construir, o reforzar, las capacidades que hacen posible su uso efectivo. Capacidades que no siempre tienen que residir dentro de la administración directa; pueden desarrollarse en sociedades públicas especializadas, en agentes intermedios o en redes de conocimiento compartido.
¿Qué tipo de capacidades? La de anticipar, antes de que los problemas lleguen a la agenda; la de planificar e implementar de forma continua, ajustando el rumbo sin esperar al próximo plan; la de activar y dinamizar la colaboración público-privada, identificando los proyectos estratégicos con mayor potencial transformador y construyendo los marcos de coinversión que los hagan posibles; o la de evaluar con honestidad si lo que se hace produce los cambios esperados en la vida de las personas.
El salto sigue siendo notable. Pero cada vez hay más administraciones que lo están dando. Y eso, en sí mismo, es ya una señal estratégica.
