Darwinismo en la administración pública

“No es el más fuerte ni el más inteligente el que sobrevive, sino aquel que es más adaptable al cambio”. La capacidad de generar nuevas soluciones a problemas cada día más complejos exige a todos los gobiernos una evolución en la manera en la que operan, hacia sí mismos y hacia el conjunto de la sociedad. Las nuevas reglas del juego demandan estrategias y políticas públicas con impacto; estructuras más ágiles, flexibles y transversales; modelos de actuación más abiertos, participativos y colaborativos; herramientas de trabajo innovadoras y nuevas capacidades y roles en sus gestores y administradores. Si la administración pública no se adapta, su supervivencia corre peligro. Con valentía política, tiempo y recursos dedicados a un proceso de evolución (o transformación) inteligente, cada gobierno puede jugar un rol central y transformador en la nueva sociedad.

No hay jornada con participación de empresas en la que no se hable de la incertidumbre sobre el futuro, de la complejidad y velocidad de los cambios, de las nuevas necesidades de los clientes, de la lucha por el talento o del impacto de la digitalización y las tecnologías. Factores indiscutibles que condicionan todos los proyectos y nos obligan a adaptar estrategias de futuro y transformar nuestras organizaciones, para prepararlas para el día de mañana.

¿Y qué sucede con la Administración Pública? ¿Vive al margen de este contexto y no se ve afectada por estos cambios sociales, tecnológicos, económicos o políticos? ¿Está preparándose para los nuevos tiempos? Seguramente, enredados en campañas (y resacas) electorales interminables y ruido de fondo, se nos olvida que el sector público debe asumir que únicamente las organizaciones humanas que demuestren capacidad de adaptación sobrevivirán en este mundo VUCA. Porque si no se adaptan y evolucionan, su papel en la sociedad podría derivar en secundario, cuando no residual o insignificante.

Sin embargo, la determinación darwinista de evolución puede llevar a algunos gobiernos a recuperar el protagonismo perdido, demostrando que su papel puede ser más esencial que nunca. Porque su capacidad y competencia reguladora, emprendedora, dinamizadora y aglutinadora de agentes, generadora de protección y provisión del bien común, les puede otorgar un rol central transformador en la nueva sociedad, que no se limite a sus funciones administrativas y de prestación de servicios.

El punto de partida

Sin duda, este asunto es uno de los principales retos que enfrentamos como sociedad en los próximos 10-15 años. Y por ello debería constituir un elemento nuclear de la agenda política y estratégica de futuro de nuestros gobiernos: la evolución (o transformación, según las circunstancias) hacia una administración pública del siglo XXI. Pero ¿en cuántos casos es así? Y cuando no lo es, ¿cuáles son las razones?

Tratemos de buscar algunas respuestas en dos planos: el estratégico y el organizativo.

Estratégicamente, desde su correspondiente ámbito competencial (difuso en ocasiones, parcialmente agotado en otras), las administraciones públicas, incluidas las vascas, se enfrentan a problemas y necesidades cada vez más complejas y multidimensionales, y tratan de hacer valer su autoridad en un contexto cada vez más globalizado donde irrumpen múltiples actores. ¿Cómo garantizar la competitividad de un territorio/ciudad y sus habitantes? ¿Cómo solucionar sus principales necesidades? ¿Cómo paliar las desigualdades? ¿Cómo generar nueva actividad económica sostenible?

A las dificultades naturales para responder a estas necesidades, se suma la obligación de hacerlo desde estructuras, enfoques y herramientas tradicionales (y recursos limitados), lo que puede estar contribuyendo a la pérdida de influencia de los gobiernos en ciertas esferas de la realidad (económica, social, cultural, tecnológica…). Sin olvidarnos de la creciente desafección y desconfianza ciudadana hacia la política y las instituciones, consideradas como un “mal necesario” (volviendo a sus orígenes históricos en el caso de los partidos políticos¹).

Organizativamente, las administraciones públicas son en general poco permeables al cambio, y menos aún a la transformación. ¿Por qué? Por su alto componente burocrático formal; estructuras rígidas, verticales y estancas que fueron diseñadas en otra época (al comienzo de los 90 en nuestro entorno); paradigmas aparentemente inamovibles (políticos versus funcionarios, funcionarios versus interinos, etc.), su maraña de puestos, perfiles, grupos, categorías y jerarquías; y el proceso de envejecimiento de sus plantillas.

Este último factor es especialmente significativo actualmente: pocos gobiernos están tomando medidas para frenar la imparable descapitalización del empleo público y del conocimiento técnico e institucional, y la pérdida de eficacia y eficiencia (por obsolescencia profesional, desgaste motivacional, absentismo, etc.), provocada por el envejecimiento acelerado y las oleadas de jubilaciones en sus plantillas. Según diversos estudios², en los próximos 13 años se va a jubilar el 80% del personal cualificado del Gobierno Vasco, o, por ejemplo, la mitad del personal de DFG-GFA en los próximos 7 años³.

Y, al mismo tiempo, ¿cuántos gobiernos se plantean la nueva etapa de Ofertas Públicas de Empleo (más de 33.000 en todo el Estado⁴) como una oportunidad para repensar el propio hecho de la función pública, rediseñar su rol y funciones, incorporar nuevas habilidades y visiones necesarias y, en definitiva, revitalizar la institución? Por ejemplo, algunas de las nuevas habilidades se orientarán hacia una cierta especialización técnica (dada la evolución y sofisticación de algunas áreas temáticas de todo gobierno); nuevas técnicas de colaboración, construcción de redes y participación ciudadana; habilidades sobre nuevas tecnologías; metodologías de productividad (lean, agile…) y disciplinas instrumentales (diseño, observación del comportamiento, marketing, investigación científica o gestión empresarial), etc. Como afirman Carles Ramió y Miquel Salvador en uno de sus libros⁵, “las administraciones públicas deben aspirar a reclutar a los estudiantes con más talento y los profesionales más brillantes de cada sector, pero también reflejar, en la medida de lo posible, la pluralidad social y territorial de su país”.

Incluso en un plano más prosaico, ¿cuántos se replantean innovar el propio proceso de exámenes masivos, temarios infinitos (y parcialmente obsoletos) y preparaciones maratonianas? Más allá de la exigencia normativa, se trata de fórmulas que pueden chocar con los tiempos actuales, como nos explicaba el responsable de Función Pública del gobierno de una comunidad autónoma, que se planteaba una campaña de “atracción de opositores” desde la comunidad vecina, porque a sus jóvenes no les interesa (a pesar de la alta tasa de paro juvenil) participar en un proceso a varios años, que requiere un esfuerzo sostenido de estudio “a la vieja usanza”, y que promete un resultado incierto.

Algunos caminos para avanzar

A pesar de las limitaciones conocidas y del corsé normativo al que apelan múltiples agentes de las esferas políticas y técnicas de las AAPP, existen algunas vías de evolución. Gobiernos de todo el mundo y varios de nuestro entorno están recorriendo ya estas vías, dando forma a lo que podríamos denominar tendencias en la transformación de la administración pública, a través de siete rutas diferenciadas.

Figura 1: Tendencias en la transformación de gobiernos

1. Apertura y transparencia. Si el paradigma de reforma administrativa dominante en la primera década del siglo XXI ha sido el de la administración electrónica, hoy es el gobierno abierto. Es un «movimiento» emergente en todo el mundo, que dará lugar a nuevos gobiernos que diseñen servicios con y para la ciudadanía; que sean cada día más transparentes y que rindan cuentas de su gestión fomentando la corresponsabilidad entre ciudadanía y gobierno. El poder de Internet y la Web, incluyendo las redes sociales, contribuyen a transformar y abrir la gobernanza, empoderar a la ciudadanía y regenerar el contrato social entre política y ciudadanía.
2. Participación ciudadana y co-creación. A la desafección ciudadana se añade la convicción de la propia sociedad de constituirse como una red de organizaciones y personas capaces de resolver problemas por sí misma. Un fenómeno que se acentúa entre las nuevas generaciones, que viven una “vida digital”. La ciudadanía quiere opinar y participar en todas las etapas de la creación de valor público: desde la aportación de ideas, al diseño de políticas públicas, pasando por la prestación, financiación y/o supervisión de servicios. Coprotagonistas directos del gobierno de su territorio, transformando las dinámicas tradicionales de intermediación entre ciudadanía e instituciones. A los gobiernos les corresponde articular los mecanismos para propiciar esta participación, impulsando nuevas plataformas, procesos y herramientas que superen fórmulas clásicas.
3. Simplificación, eficacia y eficiencia. Múltiples administraciones están (o deberían estarlo) embarcadas en procesos de reingeniería interna, revisando procesos para ser más ágiles y menos burocráticas. Según la Comisión Europea, a pesar de las resistencias, controversia y barreras existentes, el 43%⁶ de los gobiernos de países miembros han llevado a cabo reducciones de este tipo en sus estructuras públicas en los últimos años, y consideran clave aumentar su agilidad para realizar cambios y ajustes de este tipo (bien en estructuras, bien en procesos o normativas) cuando se requiera. Sin embargo, reconocen que la racionalización de estructuras estará incompleta mientras no se revise la estructura jerárquica tradicional de la administración pública.
4. Digitalización y nuevas tecnologías. En un mundo cada vez más conectado y tecnológicamente sofisticado, los gobiernos afrontan su transformación digital y el desarrollo pleno de la administración electrónica, favoreciendo la gestión electrónica de trámites administrativos, la mejora de los servicios públicos y la comunicación entre gobierno y ciudadanía. Sin embargo, ¿cuántos abordan la gestión inteligente del dato (es decir, de la inmensa cantidad de información disponible en sus organizaciones sobre la ciudadanía, el territorio o las empresas)? ¿Cuántos están incorporando tecnologías de automatización, robótica, inteligencia artificial o blockchain a sus procesos internos (redefinidos) o a la prestación de servicios públicos? Ojalá dentro de unos años estas “capas de magia, superpuestas e interconectadas”⁷ que suponen estas nuevas tecnologías habilitantes nos permitan experimentar “momentos de asombro” en la interacción con alguno de nuestros gobiernos.
5. Gestión de personas. Más allá de otros temas igualmente relevantes (ej. el rol y capacitación de los equipos políticos, la figura del nuevo directivo público, etc.) el nuevo perfil del servidor público de las próximas décadas es, como se ha comentado, un enorme reto para múltiples gobiernos. Y eso supone (re)planificar el desarrollo profesional integral de este colectivo, para que ofrezca alta calidad técnica y compromiso con un servicio público adecuado a las necesidades ciudadanas actuales, con nuevos esquemas de gestión de personas que incluyan el rediseño de los procesos de contratación, capacitación, movilidad, compensación, evaluación del desempeño, mentoring, productividad, gestión (y transferencia) del conocimiento, retención, innovación e intraemprendimiento público, comunicación interna, atención a colectivos concretos (ej. personal senior), nuevos modelos de aprendizaje a lo largo de la vida, etc.
6. Gestión avanzada e inteligente. La nueva gobernanza pública internacional presenta ejemplos de gestión avanzada e inteligente basados en procesos de “prospectiva activa” (reflexión periódica y orientada a la acción sobre los retos de cada región a medio-largo plazo); planificación integrada de necesidades y presupuestos de investigación y análisis socio económico (estudios, informes e investigaciones para mejorar el conocimiento de la realidad y necesidades ciudadanas); o una nueva cultura de planificación estratégica participativa y adaptativa (ej. el modelo de prospectiva, investigación y planificación estratégica de Singapur).
7. Innovación disruptiva, nuevos enfoques y prácticas. Se trata de implantar “nuevas formas de hacer” que superen modelos e instrumentos tradicionales (ej. subvenciones) que han demostrado no ser suficientes. Prácticas innovadoras en este ámbito incluyen el uso de métodos de experimentación social para el diseño de nuevas políticas públicas (ej. el modelo de Finlandia cuenta con una Unidad de Experimentación en el Gabinete del Primer Ministro y herramientas de micro financiación ciudadana de los experimentos); prácticas de observación y análisis del comportamiento humano; técnicas avanzadas de estadística y analítica predictiva y/o avanzada; o la combinación de metodologías de diseño y marketing para optimizar la experiencia de la ciudadanía (UX o User eXperience en inglés) al recibir un determinado servicio público (ej. el rediseño integral de los itinerarios de atención del servicio público de empleo del Gobierno de Suecia). El liderazgo de dichas prácticas innovadoras recae cada vez con más frecuencia en nuevas estructuras, espacios, redes y laboratorios de innovación de carácter (y financiación) público-privado, en algunos casos.

Evolución o transformación sí, pero ¿hacia dónde?
Como hemos señalado, cada vez son más las voces que señalan que las administraciones públicas se juegan en las próximas décadas la supervivencia y relevancia en el entorno en el que trabajan. Su ser o no ser.

Y dicho “ser” únicamente será relevante si se acelera y completa el proceso de transformación que algunas de ellas han iniciado en los últimos años, consolidándose los cambios, ajustes organizativos, proyectos transversales y nuevas dinámicas de gobernanza colaborativa y acercamiento a la ciudadanía, que ya se han iniciado a través de los “caminos” señalados, y que, en algunos casos, percibimos en nuestro entorno cercano.

Pero, ¿cuál es visión final? ¿Qué modelo futuro de organización institucional debe promoverse? Partiendo del camino iniciado por algunas pioneras, nos atrevemos a plasmar los rasgos de una administración pública evolucionada, haciendo especial énfasis en lo organizativo, y remarcando que poco tienen que ver, en general, con la actual. En muchos casos, se trata de una visión disruptiva que exige valentía política, decisiones de calado, tiempo y recursos para materializarse. Siendo muy conscientes de las implicaciones derivadas y los obstáculos a superar.

Podríamos resumir esta visión en cuatro grandes rasgos característicos de una administración pública del futuro:

1. Protagonista de una gobernanza inteligente, abierta y transformadora.
2. Renovada en sus estructuras y dinámicas de trabajo internas y externas, para ser más eficaz, flexible, proactiva y cercana a su entorno.
3. Recapitalizada por las personas y habilidades necesarias para el futuro.
4. Pionera, inteligente, innovadora y tecnológicamente tan avanzada como su entorno.

^{1 Pablo Simón, “El príncipe moderno” (Ed. Debate 2018) sobre los orígenes de los partidos políticos en las democracias más antiguas, y la actual “bancarrota” de los sistemas de partidos en Europa.
2 Estudio del Gobierno Vasco (2016) y Gorriti (2016).
3 Noticia de Diario Vasco (19 julio 2018).
4 Ministerio de Función Pública y Política Territorial (29 marzo 2019).
5 “La nueva gestión del empleo público” (Tibidabo Ediciones, 2018).
6 EUPAN 2015 Structural Reforms within public administration.
7 Tim O’Reilly “La economía WTF” (Ediciones Deusto, 2017).}